statsrett

Statsrett er den delen av jusen som handler om et lands statsforfatning. Faget statsrett behandler altså reglene om landets øverste myndigheter.

Faktaboks

Også kjent som

statsforfatningsrett, forfatningsrett, konstitusjonell rett

I Norge er Grunnloven av 1814 den sentrale rettskilden, som sammen med konstitusjonell sedvanerett, lover, forskrifter, instrukser og statspraksis utgjør det rettslige grunnlaget for faget. Grunnloven inneholder regler om Norges statsstyre, og angir den rettslige kompetansen til de tre statsmaktene Stortinget, Kongen/regjeringen og Høyesterett. Statsretten behandler hvordan disse statsmaktene er organisert og hvilke oppgaver de har. En rød tråd i faget er hvordan maktfordelingsprinsippet kommer til syne i forholdet mellom statsmaktene.

Den norske Grunnloven

Grunnlovens idégrunnlag

Grunnloven er basert på visse overordnede prinsipper:

  • Prinsippet om nasjonal suverenitet, som innebærer at Norge er et fritt, ukrenkelig og udelelig rike, med intern og ekstern selvbestemmelsesrett. Hvilke landområder som inngår i dette riket, altså hva som utgjør statsterritoriet, behandles i faget folkerett. I tillegg til et avgrenset territorium må en stat også ha en befolkning. Statsborgerloven gir regler om hvem som regnes som norske statsborgere, og dermed en del av det norske folket. I kraft av den interne suvereniteten kan den norske stat også utøve myndighet overfor andre personer som befinner seg på det norske statsterritoriet.
  • Prinsippet om folkesuverenitet, som innebærer at lover og økonomiske byrder skal gis av folket selv. Norge er et representativt demokrati. Folkesuvereniteten kommer til uttrykk gjennom at folket velger representanter til Stortinget. Grunnloven gir Stortinget myndighet til å vedta lover og statsbudsjett.
  • Prinsippet om maktfordeling, som innebærer at statsmakten skal fordeles på tre separate statsmakter. Disse statsmaktene har ulike oppgaver og kompetanser: Stortinget er lovgivende myndighet, Kongen/regjeringen er utøvende myndighet, og Høyesterett er dømmende myndighet.
  • Prinsippet om ukrenkelige menneskerettigheter. Grunnlovfestede rettigheter setter grenser for statsmaktenes myndighetsutøvelse.

Så godt som alle statsrettslige problemstillinger knytter seg til ett eller flere av disse prinsippene. Faget belyser hvordan prinsippene kommer til uttrykk i rettsreglene, og ikke minst samspillet og de innebygde motsetningene mellom prinsippene.

Tolking av Grunnloven

Tolking av grunnlovstekst reiser særlige spørsmål. Grunnloven har vært gjennom en rekke endringer siden 1814. I grunnlovsrevisjonen i 2014 ble språkformen endret fra den opprinnelige dansk-norske til et mer moderne språk, samtidig som det ble vedtatt en nynorsk versjon. Noen av bestemmelsene bærer likevel fremdeles preg av den tiden de ble skrevet, og må tolkes i lys av dagens forhold. For mange av grunnlovsbestemmelsene foreligger det ikke lovforarbeider av særlig betydning, og for de fleste bestemmelsene finnes det ikke høyesterettspraksis. Dette gjør at lovtolkingen i stor grad må basere seg på praksis og sedvane fra de tre statsmaktene. Prinsippene om maktfordeling, folkesuverenitet og individuelle menneskerettigheter er også viktige hensyn når Grunnloven skal tolkes.

Stortinget

Etter Grunnloven § 49 utøver folket den lovgivende makt gjennom Stortinget. Dette er et grunnleggende uttrykk for folkesuverenitetsprinsippet.

Stortinget er Norges nasjonalforsamling, det øverste folkevalgte organet. Grunnloven gir regler om stortingsvalg, som finner sted hvert fjerde år. Stortinget består av 169 representanter fra 19 valgdistrikter.

Stortingets oppgaver er å gi lover, vedta statsbudsjett, og føre kontroll med regjeringen. Grunnloven gir regler om hvordan Stortinget må gå frem for å vedta lover. Det står ikke noe i Grunnloven om budsjettbehandlingen, men det er gitt regler for saksbehandlingen i Stortingets forretningsorden og i Stortingets bevilgningsreglement. Både lover og statsbudsjett vedtas etter forslag fra regjeringen.

For de fleste av Stortingets beslutninger er det tilstrekkelig med vanlig stemmeflertall. For vedtak om å endre Grunnloven og for vedtak om å overlate myndighet til internasjonale organisasjoner, fastsetter Grunnloven både strengere krav om antall representanter som må være til stede ved avstemmingen (quorum), og krav om kvalifisert flertall.

Stortingets kontroll av regjeringen må ses i lys av det parlamentariske styringssystemet. Parlamentarismen innebærer at regjeringen må ha forankring i stortingsflertallet. Stortinget kan når som helst felle en regjering ved å uttrykke at de ikke lenger har tillit til regjeringen eller en enkeltstatsråd. Stortinget kan også velge å bruke mindre inngripende parlamentariske virkemidler som ikke innebærer en plikt for regjeringen eller en statsråd til å gå av, som å vedta formell kritikk («daddelvedtak»), eller å uttrykke uformell kritikk.

Kontrollvirksomheten er viktig for Stortingets parlamentariske funksjon, og er en av Stortingets hovedoppgaver ved siden av lov- og budsjettvedtak. Kontroll med regjeringen utføres dels av Stortinget selv, dels av særskilt oppnevnte kontrollorgan for Stortinget.

Stortingsrepresentantene er inndelt i 12 faste komiteer, på tvers av partigrensene. To av komiteene har særlige oppgaver knyttet til statsstyret: Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler saker knyttet til Grunnloven og konstitusjonelle spørsmål, saker knyttet til Stortingets kontroll med regjeringen, og spørsmål knyttet til eventuelt riksrettsansvar. Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen er drøftingspart for regjeringen i saker knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Stortinget og stortingsrepresentantene er ikke omfattet av forvaltningsloven eller offentleglova. Regler om organisering og arbeidsform er gitt i Stortingets forretningsorden.

Kongen og regjeringen

Begrepet 'kongen' i Grunnloven

Grunnloven § 1 slår fast at Norge er et innskrenket og arvelig monarki. Det formelle statsoverhodet er en konge eller en dronning, men dennes makt er avgrenset av rammene som følger av Grunnloven. Grunnloven gir regler om arverekkefølge til tronen.

I Grunnloven § 3 er den utøvende myndigheten lagt til Kongen. Utviklingen av forfatningen etter 1814 medførte en maktforskyvning fra Kongen til hans råd, altså regjeringen. I dag er det regjeringen som har den statsrettslige myndigheten som etter Grunnloven er lagt til Kongen. Kongen må likevel delta i regjeringens formelle beslutninger, ved at disse beslutningene fattes av Kongen i statsråd.

Regjeringen har ingen formell, selvstendig beslutningsmyndighet etter Grunnloven. Når regjeringen fatter beslutninger, skjer det i form av et vedtak fattet av Kongen i statsråd. Disse vedtakene kalles kongelige resolusjoner. Reelt sett er dette regjeringens beslutninger, noe som kommer til syne i Grunnloven § 31 om at alle beslutninger Kongen fatter må kontrasigneres av statsministeren for å være gyldige. Dette viser at den personlige kongemakten er bortfalt, og at det i dag er regjeringen som innehar den utøvende myndigheten i det norske statsstyret.

Visse bestemmelser i Grunnloven dreier seg likevel om kongen (eller dronningens) personlige rettsstilling, eksempelvis bestemmelsene om at Kongen ikke kan forfølges rettslig (§ 5), at Kongen skal bekjenne seg til den evangeliske-lutherske religion (§ 4), og at Kongen må være bosatt i riket (§ 11).

Utnevnelse og organisering av regjeringen

I 1814 var regjeringen, eller statsrådet, Kongens utvalgte rådgivere. I dag utpekes regjeringen på grunnlag av partisammensetningen på Stortinget, og er dermed ikke lenger «Kongens råd».

Det er likevel Kongen, ikke Stortinget, som formelt peker ut statsministeren. Kongen i statsråd peker ut en statsminister fra det partiet som samlet sett har den bredeste støtten i Stortinget, fra eget parti alene eller fra en koalisjon av partier. Dette gir statsministeren demokratisk legitimitet, som er grunnlaget for regjeringsmakten. Denne legitimiteten varer helt til Stortinget eventuelt vedtar at regjeringen ikke lenger har en slik legitimitet– et mistillitsvedtak etter Grunnloven § 15, eller at folket gjennom stortingsvalg uttrykker at de ønsker et regjeringsskifte.

Etter Grunnloven skal det utpekes minst syv andre medlemmer av regjeringen. Disse omtales som statsråder (som viser til rollen som medlemmer av statsrådet) eller ministre (som viser til rollen som leder av et departement). Det er statsministeren som peker ut medlemmene av regjeringen, men disse utnevnes formelt av Kongen i statsråd.

Departementene er de overordnede enhetene i den sentrale statsforvaltningen og omtales gjerne som sekretariater for den politiske ledelsen.

Regjeringens oppgaver

Kjernen i den utøvende myndigheten er å sørge for at Stortingets lov- og budsjettvedtak blir satt ut i livet. Regjeringen og departementene skal forberede lov- og budsjettforslag til Stortinget, og gjennomføre Stortingets vedtak. Departementene har selvstendig avgjørelsesmyndighet i en rekke saker. De har ansvar for styring og oppfølging av den ytre statsforvaltningen, som direktorater, nemnder, tilsyn og statsforvaltere, og fastsetter forskrifter og fatter enkeltvedtak.

Grunnloven gir den utøvende myndigheten visse særlige oppgaver, kalt «de kongelige prerogativer». De mest sentrale prerogativene er myndigheten til å inngå traktater etter Grunnloven § 26 (likevel slik at Stortinget må samtykke for traktater av «særlig stor viktighet»), og militær kommandomyndighet etter Grunnloven § 25. Denne grunnlovsgitte kompetansen kan ikke tas fra regjeringen uten å endre Grunnloven.

Grunnloven § 28 slår fast at saker av viktighet ikke kan delegeres til et departement, men må behandles av Kongen i statsråd. I tillegg til de sakstypene der Grunnloven uttrykkelig krever statsrådsbehandling, vil alle saker som skal legges frem for Stortinget (lov- og budsjettforslag, stortingsmeldinger, vedtak om å delegere myndighet, og beslutninger om å inngå traktater, behandles av Kongen i statsråd. For andre saker må det gjøres en konkret vurdering, der man på den ene siden avveier hvor viktig det er at vedtaket fattes av regjeringen som kollegium, og på den annen side hensynet til en effektiv statsforvaltning.

Forholdet mellom Stortinget og regjeringen

Det parlamentariske systemet gir Stortinget muligheter til å påvirke regjeringens virksomhet. Prinsippet om at regjeringen må ha tilstrekkelig forankring hos et flertall i Stortinget, gir også det nødvendige politiske grunnlaget for at Stortinget kan instruere regjeringen om en bestemt handlemåte. Slike instrukser fra Stortinget kalles anmodningsvedtak, og er kun politisk, ikke rettslig bindende for regjeringen. Stortinget har i noe mindre grad anledning til å instruere regjeringen på områder som omfattes av de grunnlovsbestemte prerogativene. Det kan hevdes at avgrensingen først og fremst har akademisk interesse, fordi parlamentarismen uansett gir Stortinget effektive virkemidler som kan brukes overfor en sittende regjering.

Regjeringen har i medhold av § 82 en opplysningsplikt overfor Stortinget. For å sikre et godt grunnlag for sine vedtak er Stortinget avhengig av at regjeringen legger frem alle opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling. Det er dessuten sentralt for Stortingets parlamentariske kontroll at de kan be om opplysninger fra regjeringen og enkeltstatsråder i enkeltspørsmål, og at disse opplysningene ikke skal være uriktige eller villedende.

Høyesterett

Det følger av maktfordelingsprinsippet at rettstvister skal avgjøres av uavhengige domstoler. Den øverste domstolen i Norge er Høyesterett, omtalt i Grunnloven § 88. Høyesterett er dermed en av de tre statsmaktene. Høyesterett er både en prejudikatsdomstol, med ansvar for å avgjøre saker av prinsipiell interesse som blir retningsgivende for tilsvarende saker, og en forfatningsdomstol, som øverste domstol i saker som reiser konstitusjonelle spørsmål.

Etter Grunnloven § 89 har Høyesterett rett og plikt til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lov eller et forvaltningsvedtak. Dette omtales som domstolenes prøvingsrett. Prøvingen kan bare skje i tilknytning til en konkret sak, og ikke i form av en abstrakt, generell prøving av hvorvidt en lov er i strid med Grunnloven.

Omfanget av prøvingsretten reiser sentrale spørsmål knyttet til domstolenes rolle og om forholdet mellom jus og politikk.

Individenes grunnlovsvern

Grunnlovens kapittel E gir regler om individuelle menneskerettigheter. Noen av bestemmelsene har eksistert helt siden den opprinnelige versjonen fra 1814, mens flere har kommet til underveis. I 2014 ble katalogen over rettigheter utvidet ytterligere, ved at flere av de internasjonale menneskerettighetene som Norge har forpliktet seg til ble tatt inn i Grunnloven.

Menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven setter grenser både for den lovgivende og den utøvende myndighet. Det kan for eksempel ikke vedtas en ny lov eller forskrift som rammes av forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 96.

Riksrett – det konstitusjonelle ansvaret

Riksretten er en særdomstol som dømmer i saker der en representant fra en av de tre statsmaktene har gjort seg skyldig i brudd på sine konstitusjonelle plikter. Det er kun spørsmål om konstitusjonelt ansvar, altså ansvar for forhold i sin utøvelse av embetet som behandles i Riksretten.

Det konstitusjonelle ansvaret er formelt sett en viktig del av det norske demokratiske systemet, men brukes i svært sjeldne og alvorlige tilfeller. Sist det ble tatt ut riksrettstiltale var i 1927. Det reises fra tid til annen spørsmål om hvorvidt riksrettsordningen er utdatert, og om den type lovbrudd som i dag kun kan påtales ved Riksrett bør overføres til de ordinære domstolene.

Konstitusjonell nødrett

Konstitusjonell nødrett er de situasjonene der ekstraordinære forhold gjør det nødvendig og legitimt å bryte konstitusjonelle regler.

Forholdet til andre rettsområder og fag

Faget statsrett har grenseflater mot forvaltningsretten, som er læren om kompetansen og saksbehandlingen i de lavere statsorganene og kommunen. Faget grenser også mot statsvitenskapen. Mens statsretten er et normativt fag, som tar for seg reglene om statsmaktene, er statsvitenskapen deskriptiv, og baserer seg på teorier og studier om hvordan statsforvaltningen og politikken faktisk er og fungerer. Samtidig er det noe overlapp mellom disse fagene, ettersom juridiske og politiske verktøy må ses i sammenheng for å kunne forstå rammene for statsstyret. Konstitusjonelle rettsregler kan i noen tilfeller sette grenser for den politiske handlefriheten, og politiske vurderinger kan være sentrale når de rettslige rammene for statsstyret skal fastlegges.

Les mer i Store norske leksikon

Kommentarer

Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.

Du må være logget inn for å kommentere.

eller registrer deg

Fagansvarlig for Statsrett

Eirik Holmøyvik
Universitetet i Bergen